Secondo la Suprema Corte di Cassazione, in relazione ad un accordo di programma stipulato tra Amministrazione e privati sorgerebbero per questi ultimi solamente posizioni di interesse legittimo, con conseguente impossibilità di devoluzione delle relative controversie ad un arbitrato rituale di diritto.

L’Autore, partendo da questa pronunzia, cerca di ricostruire il campo applicativo dell’art. 12, cod. proc. amm. delineando il rapporto tra arbitrato e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in relazione alle differenti situazioni giuridiche di diritto soggettivo o di interesse legittimo.

MASSIME: Al fine di valutare se sia suscettibile di essere compromessa in un arbitrato rituale di diritto una controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in tema di esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di un provvedimento amministrativo, ai sensi del­l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. e già della L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5 e art. 15, comma 2, occorre analizzare la natura delle situazioni giuridiche azionate, le quali sono compromettibili in arbitri solo se abbiano consistenza di diritto soggettivo, ai sensi del­l’art. 12 cod. proc. amm. (già della L. n. 205 del 2000, art. 6, comma 2), non invece se abbiano consistenza di interesse legittimo. (1) PROVVEDIMENTO (1): [Omissis] 3.– Con atto notificato in data 19 aprile 2010, [Omissis] avanzava domanda di arbitrato, deducendo l’inadempimento della R.A.S. agli obblighi assunti con l’“Accordo” del 15 settembre del 2000 che, a suo avviso, la obbligava comunque a consentire la realizzazione del progetto edificatorio e ne chiedeva la condanna al risarcimento dei danni conseguenti al blocco dei lavori. Ad avviso di [Omissis], la qualificazione dell’area in questione nel PPR come caratterizzata da preesistenze con valenza storico culturale non interferiva con l’esecuzione del progetto, in quanto quest’ultimo ricadeva nel regime transitorio previsto dall’art. 15 delle NTA che consentiva, nei Comuni dotati di PUC, la realizzazione degli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi, purché approvati e in presenza di convenzione efficace alla data di adozione del PPR. La società ne faceva discendere che la sospensione dei lavori era da addebitare ad un inadempimento contrattuale della R.A.S. che, da un lato, aveva adottato provvedimenti amministrativi illegittimi che avevano ostacolato e poi determinato il blocco dei lavori sull’area di [Omissis] e, dall’altro, aveva screditato mediaticamente il progetto di cui all’“Accordo” del 2000. 4.– Con lodo non definitivo del 16 giugno 2011, il collegio arbitrale rigettava l’eccezione sollevata dalla R.A.S. di non deferibilità della controversia in arbitri, ritenendo che la controversa avesse ad oggetto diritti soggettivi derivanti dal­l’“Accordo” e non interessi legittimi, e disponeva la prosecuzione del giudizio. 5.– Con lodo definitivo del 23 aprile 2013, il collegio, accogliendo la tesi dell’attrice che invocava l’applicabilità della norma transitoria di cui all’art. 15 anziché dell’art. 49 delle NTA, stabiliva che la R.A.S. si era resa inadempiente alle obbligazioni assunte nei confronti di [Omissis] con l’“Accordo” del 2000 e la condannava a pagare, a titolo del risarcimento del danno, Euro 77.827.800,00, oltre accessori. 4.– La [continua..]

SOMMARIO:

1. Il caso di specie - 2. L’attività amministrativa e la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi in sede arbitrale - 3. La natura delle posizioni giuridiche soggettive nascenti da un accordo di programma e la loro tutela in sede arbitrale - 4. Osservazioni critiche - NOTE

1. Il caso di specie

La fattispecie su cui è intervenuta la sentenza 5 febbraio 2021, n. 2738 della Suprema Corte di Cassazione, I Sezione civile, qui in commento, è complessa già nel fatto e deve essere pertanto ricostruita attentamente. Il 15 settembre 2000 la Società ricorrente, la Regione Sardegna ed il Comune di Cagliari hanno stipulato un accordo di programma che pianificava l’assetto della vasta area di un complesso urbano per la realizzazione di un parco archeologico, di un parco urbano, di opere pubbliche e di servizi su altre aree da trasferire alla parte pubblica e di un insediamento residenziale su aree private. La Regione assumeva l’impegno di assentire al trasferimento di un’area di sua proprietà al Comune di Cagliari che ne aveva fatto richiesta per ricomprenderla nel parco archeologico urbano e di confermare un finanziamento cospicuo già previsto in favore dello stesso Comune. Nel 2006, a seguito della scoperta di numerose strutture funerarie risalenti all’età punica, la Regione adottava il Piano Paesaggistico Regionale. Questo rinnovava e rimodulava il preesistente vincolo paesaggistico sull’area ove si sarebbero dovuto realizzare i comparti edilizi previsti nel progetto iniziale, qualificava l’area come “caratterizzata da preesistenze con valenze storico-culturali” e la assoggettava alla disciplina di cui alle norme tecniche di attuazione dello stesso Piano Paesaggistico. Di conseguenza, la prosecuzione dei lavori per la realizzazione del progetto di lottizzazione della Società ricorrente risultava del tutto impedita. Il Piano Paesaggistico veniva impugnato dalla ricorrente dinnanzi al giudice amministrativo che, con sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2011, n. 1366, accertava che, a partire dall’8 settembre 2006, data di entrata in vigore del Piano, la disciplina pianificatoria di salvaguardia paesaggistica impediva alla Società di costruire i complessi residenziali e gli assetti viari previsti nel progetto. Con atto notificato in data 19 aprile 2010, la ricorrente avanzava domanda di arbitrato, deducendo l’inadempimento della Regione agli obblighi assunti con l’accordo di programma sottoscritto e ne chiedeva la condanna al risarcimento dei danni conseguenti al blocco dei lavori. Ad avviso della Società, la qualificazione dell’area in questione nel Piano come caratterizzata da preesistenze con [continua ..]

2. L’attività amministrativa e la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi in sede arbitrale

La Suprema Corte di Cassazione ha assunto una posizione molto netta sulla deferibilità in sede arbitrale della tutela di posizioni di interesse legittimo ed è proprio dal principio di diritto espresso che occorre partire per compiere alcune riflessioni al riguardo. Secondo la sentenza in commento, al fine di valutare se sia suscettibile di essere compromessa in arbitrato una controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in tema di esecuzione di accordi integrativi o sostitutivi di un provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. e degli artt. 11, comma 5 e 15, comma 2 della legge n. 241/1990, nella specie concernente l’attuazione di un accordo di programma stipulato con la partecipazione di Amministrazioni e privati, di cui all’art. 34, d.lgs. n. 267/2000, per la realizzazione di un complesso programma lottizzatorio includente un parco archeologico e insediamenti residenziali, “si deve valutare la natura delle situazioni giuridiche azionate, le quali sono compromettibili in arbitri solo se abbiano consistenza di diritto soggettivo, ai sensi dell’art. 12 cod. proc. amm. (già della L. n. 205 del 2000, art. 6, comma 2), non invece se abbiano consistenza di interesse legittimo, come nel caso in esame in cui il privato intende esercitare poteri di reazione, anche ai fini risarcitori, avverso le scelte discrezionali operate dall’amministrazione che rendono inattuabile l’”Accordo” nei termini programmati e avverso un provvedimento di sospensione dei lavori, riferito ad un certo periodo temporale, annullato dal giudice amministrativo”. Il principio espresso non lascia margini di interpretazione, ma occorre esaminare la questione un passo per volta, ricostruendo anzitutto il quadro normativo in cui si inserisce. L’art. 12 del codice del processo amministrativo, riprendendo quasi testualmente quanto già disposto dall’art. 6, comma 2 della legge n. 205/2000, prevede che le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo possano essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto così come disciplinato dagli articoli 806 e seguenti del codice di rito civile [1]. Come chiarito dalle Sezioni Unite, la ratio di queste due norme è quella di evitare la perdita della possibilità di devolvere alla [continua ..]

3. La natura delle posizioni giuridiche soggettive nascenti da un accordo di programma e la loro tutela in sede arbitrale

Partiamo anzitutto dai dati certi. L’accordo di programma, oggi disciplinato dall’art. 34, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, T.U. enti locali, è uno dei primi strumenti di semplificazione amministrativa previsto nel nostro ordinamento [17], che consente la collaborazione proficua tra Amministrazioni diverse [18]. Esso, in particolare, è volto alla definizione ed all’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di Amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici. Si è dinnanzi a moduli convenzionali di valenza generale attraverso i quali le Amministrazioni partecipanti all’accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni pubbliche, nella prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo. Le controversie che insorgono in merito a questi accordi sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che quindi può conoscere sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi, in virtù del disposto dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. che prevede questa tipologia di giurisdizione per la “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”, nella quale ultima categoria rientrano certamente gli accordi di programma. Come chiarito anche dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, peraltro già prima dell’adozione del codice del processo amministrativo, in relazione al­l’art. 11 della legge n. 241/1990, queste disposizioni, sul presupposto che attraverso l’accordo l’Amministrazione esercita una funzione pubblica, individuano chiaramente il criterio di attrazione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo, così attribuendo alla cognizione di questo giudice una serie di rapporti individuati non già con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell’am­bito dell’accordo [19]. Su questi aspetti non vi sono dubbi, la problematica sorge invece con riferimento alla natura delle [continua ..]

4. Osservazioni critiche

L’art. 6 della legge n. 205/2000 prima e l’art. 12 del codice del processo oggi compiono un rinvio diretto agli art. 806 e seguenti del codice di procedura civile quanto alla disciplina dell’arbitrato rituale di diritto. Di quest’ultimo codice due disposizioni meritano particolare attenzione: lo stesso art. 806, ove dispone espressamente che “le parti possono far decidere da arbitri le controversie tra di loro insorte che non abbiano per oggetto diritti indisponibili, salvo espresso divieto di legge” e l’art. 808, dedicato alla clausola compromissoria, secondo cui “le parti, nel contratto che stipulano o in un atto separato, possono stabilire che le controversie nascenti dal contratto medesimo siano decise da arbitri, purché si tratti di controversie che possono formare oggetto di convenzione d’arbitrato”. La possibilità di lasciar giudicare ad un collegio arbitrale una controversia nascente da un accordo a prestazioni corrispettive costituisce, da un lato, un importante strumento di deflazione del contenzioso davanti al giudice, ma dal­l’altro anche un’opportunità di risoluzione della res litigiosa conveniente per tutte le parti coinvolte [35]. Per quanto non molto diffuso, consentire l’utilizzo di questo istituto [36] anche per le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo concernenti diritti soggettivi costituisce una valida previsione, specialmente per casi come quello alla base della presente pronunzia della Cassazione, ove ad essere coinvolti sono strumenti che determinano la c.d. attività consensuale dell’Amministrazione. È chiaro che l’interposizione dell’attività amministrativa pone delle problematiche ulteriori, soprattutto a fronte dell’esercizio di poteri pubblici per la cura di interessi della collettività di riferimento, come ad esempio i poteri di governo del territorio e della relativa pianificazione urbanistica. In questi casi, tuttavia, occorre prestare attenzione e non giungere a conclusioni affrettate o troppo nette, come quelle sostenute dalla Cassazione nella sentenza che si è annotata. L’esercizio di un potere pubblico determina l’insorgere di corrispettive posizioni di interesse legittimo di tipo pretensivo o oppositivo nei destinatari di quell’attività [37], ma ciò non esclude [continua ..]

NOTE